落实节约优先战略 加强资源节约和管理
日期:2010/11/22 15:01:14

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出:“落实节约优先战略,全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。”这是党中央在深刻把握国内外发展的新变化新特点,准确研判“十二五”时期所面临的严峻资源形势的基础上,按照深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的新要求,对资源管理工作提出的指导方针和战略举措。
  一、实施节约优先战略是缓解资源约束和促进科学发展的必然选择
  我国以相对不足的资源禀赋,支撑了改革开放以来国民经济30多年的快速增长,对巩固农业基础、完善工业体系、加快基础设施建设、推进城镇化和提高人民生活水平等发挥了巨大作用。但是也要清醒认识到,经济社会发展的资源环境约束正在不断强化,资源节约和合理利用面临着严峻形势。《建议》首次明确提出“落实节约优先战略”,是对我国基本国情和“十二五”任务要求的准确把握,是缓解经济发展的资源约束、保障经济社会又好又快发展的必然选择。
  (一)我国基本国情、发展阶段和资源禀赋决定了资源约束将长期存在
  我国是世界上人口最多的国家,正处于并将长期处于社会主义初级阶段,在一个有着庞大人口基数的发展中大国实现工业化、城镇化,对资源的巨大需求是其他任何国家都无法比拟的。我国虽然地域辽阔,资源总量大、种类全,但人均少,质量总体不高,地区分布不平衡,资源组合不够合理。我国人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的43%、14%、33%和25%,主要矿产资源人均占有量占世界平均水平的比例分别是煤67%、石油6%、铁矿石50%、铜25%。从资源整体质量看,传统化石能源中,优质清洁能源少;矿产资源品位低、贫矿多,难选冶矿多;土地资源中难利用地多,宜农地少,宜居面积仅占国土面积20%;水土资源空间匹配性差,许多资源富集区与生态脆弱区重叠。同时,开发建设还造成资源质量持续下降,水土质量呈恶化趋势,近17%的土地受重金属污染,近1/4的地表水处于污染状态。所有这些,都决定了必须将合理开发并节约利用资源放到国家发展全局的重要战略地位上。
  (二)经济长期较快发展导致资源刚性需求持续增长、供需矛盾不断加剧
  面对国内外发展环境的新变化,立足扩大内需、保持经济平稳较快发展仍然是“十二五”时期我国经济社会发展的重大任务,资源需求将呈现更加强劲的增长态势。近十年间,我国矿产资源供应总量增速比前十年平均值提高0.5~1倍,也高出同期世界平均增速的0.5~1倍。即便如此,也难以满足需求的快速增长,矿产资源对外依存度不断提高,石油、铁矿石、铝土矿、铜、钾盐等大宗矿产对外依存度均超过50%的警戒线。如果现行资源利用方式和经济发展方式没有重大转变,今后我国主要矿产资源供需矛盾将更加突出,资源短缺从部分矿种向全面短缺演变。同样,“十一五”以来,全国每年建设用地需求在1200万亩以上,每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有600万亩左右,缺口50%以上。“十二五”时期,随着工业化城镇化加快推进、巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果一系列政策措施的落实,以及国家一系列区域发展规划和政策的实施等,建设用地供求矛盾还将进一步加大。
  (三)加快经济发展方式转变对资源节约利用提出了更高要求
  经济发展方式在相当程度上决定了资源利用方式,落后的发展方式往往导致资源大量消耗和粗放浪费;资源利用方式反过来也深刻影响着经济发展方式,粗放外延的资源利用方式会进一步固化和加剧落后的经济发展方式。因此,加快经济发展方式转变的战略任务迫切要求加快资源利用方式转变。目前,我国单位国内生产总值的资源能源消耗远高于发达国家,甚至高于印度等发展中国家。矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别在30%和35%左右,比发达国家低约20个百分点;单位国内生产总值能耗是发达国家的3~4倍。2008年全国城镇工矿建设用地达12310万亩,人均高于世界平均水平,大大高于其他东亚国家和地区的水平。工业用地开发强度明显偏低,容积率一般只有0.3~0.6。农村居民点用地达24798万亩,把统计公布的7.13亿农村人口和1.5亿进城务工人口加在一起,人均农村居民点用地也达到214平方米,远超150平方米的国标上限。加快转变资源开发利用方式十分必要和紧迫。
  (四)世界政治经济格局深刻变化和全球资源竞争日趋激烈导致利用国外资源的风险和难度加大。
  经济全球化深入发展,但其进程更加曲折复杂,利用国外资源面临的挑战和风险不断加大。随着世界人口持续增长和世界经济发展,矿产资源需求持续增长。地缘政治和资本对矿产资源的争夺和控制更趋复杂,发达国家已经完成了对全球主要资源的控制与布局,正在加快对新兴战略资源的控制步伐,新兴国家大规模介入全球矿产资源市场,围绕资源的较量空前激烈,从国际上获取资源难度不断加大。受全球粮食、能源市场动荡影响,各国为保障本国粮食安全和能源安全,对土地资源的投资需求再度升温。同时,各国经济发展的实践和经验也表明,节约利用资源是经济发展的必然选择。
  二、树立新型资源观和资源管理观
  人类社会发展史也是资源开发利用史,资源开发利用支撑着人类从原始社会走向农业社会、工业社会,迈向生态文明。新中国成立六十多年来,特别是改革开放三十多年来,我国资源开发利用成效显著,但资源利用效率不高、消耗过多、人们的资源观念和资源管理观念还不适应经济社会发展要求。落实节约优先战略,首先需要转变观念,树立正确的资源观和资源管理观。
  (一)树立节约观念,由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变
  目前,全社会对资源紧缺状况仍然认识不够,节地、节水、节能、节矿还没有成为人们的自觉行为,影响到资源节约、降耗减排措施的有效推行。必须树立资源节约观,充分认识土地、矿产资源的稀缺性,从宣传教育、法制建设、政绩考核、财税体制、标准规范等各方面贯彻节约资源和保护环境基本国策,强化节约资源理念,逐步形成与资源节约型社会相协调的资源利用模式。要实行资源利用总量控制,发挥规划计划的管控和引导作用,优化资源利用结构和布局;实行供需双向调节,继续加强和改进供应调控,同时强化需求侧管理,以资源利用结构调整推动需求结构、产业结构、要素投入结构的全方位调整;实行差别化管理,结合产业特点、区域实际和利用绩效制定差别化的资源供应政策,加强与投资、财税、信贷、环保等政策的协调联动,促进资源节约和优化配置。
  (二)树立整体观念,由偏重资源的数量管理向数量质量生态综合管理转变
  长期以来,我们偏重资源的数量管理,而忽视质量和生态管理,降低了资源的综合承载能力和产出能力,资源数量、质量和生态并重的整体观念尚未形成。必须树立资源整体观,充分认识资源是数量、质量和生态三者的有机统一,在做好数量管控的同时,加强质量管理和生态管护。要改革资源管理方式,从重行政配置、项目审批、微观管理向重市场调节、制度设计、宏观管理转变,加强监管和服务,严格资源数量管控;完善资源管理制度和标准,建立健全评价、考核和监管体系,重点加强基本农田质量建设、补充耕地质量考核、矿产资源综合利用等,强化资源质量管理;拓宽资源利用和服务领域,协调资源开发利用和生态保护建设,大力推进农村土地整治、矿山环境恢复治理和地质灾害防治,发展资源领域循环经济,发挥资源生态服务功能。
  (三)树立效益观念,由单纯的资源管理向资源资产资本三位一体管理转变
  社会主义市场经济条件下,资源的经济社会属性日益显现,但目前的管理实践仍然强调资源的自然(资源)属性,而忽视经济社会(资产和资本)属性,降低了资源的综合利用效益。必须树立资源效益观,适应市场经济要求,推进资源、资产、资本三位一体管理,实现由审批、发证、收费的传统管理模式向资源实物形态、要素形态与价值形态相结合的综合管理模式转变,全面发挥资源的利用效益、资产收益和资本增值功能。要坚持市场化改革方向,扩大资源的有偿使用范围;推进城乡统一的土地市场建设,建立健全统一、竞争、开放、有序的矿业权市场,发挥市场在资源配置中的基础性作用,促进资源要素流动,全面提高资源综合利用效益。
  (四)树立全球观念,由单纯着眼国内资源向统筹利用国内外两种资源转变
  我国作为人口大国,又是经济总量大、非均衡性特征突出的发展中国家,在立足国内提高资源保障能力的同时,必须着眼于全球范围配置资源,实施资源全球战略,积极参与国际竞争,推进资源战略合作,保障能源资源安全和经济安全。历史也表明,没有哪个国家能完全依靠本国资源实现工业化。“十二五”期间,要着重增强安全高效利用国际国内两个市场、两种资源的能力,推动“走出去”战略取得突破性进展。
  三、深化改革、开拓创新,全面落实《建议》提出的国土资源管理各项任务
  《建议》站在经济社会发展全局的高度,对加强资源节约和管理提出了一系列明确、具体的要求,我们一定要深入学习领会,进一步提高认识、统一思想,深入贯彻落实科学发展观,深化改革创新,全面贯彻落实《建议》提出的国土资源管理各项重点任务。
  (一)严格保护耕地,保障国家粮食安全
  《建议》提出:“严格保护耕地,加快农村土地整理复垦”;“完善土地管理制度,强化规划和年度计划管控,严格用途管制”。要坚持最严格的耕地保护制度,强化耕地保护共同责任机制;严格土地利用规划和年度建设用地计划管理,从严控制非农建设占用耕地,落实耕地占补平衡,确保2015年全国耕地保有量和基本农田面积不低于18.1亿亩和15.6亿亩。要按照《建议》提出的“积极稳妥推进农村土地整治”的要求,结合城乡建设用地增减挂钩,统筹规划、聚合资金、整体推进农村土地整治,促进城乡统筹发展和新农村建设。实施土地整治重大工程,推进基本农田质量建设。抓紧落实《建议》提出的“按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革”的任务,缩小征地范围,完善征地程序,提高补偿标准,逐步落实同地同价原则,保护被征地农民合法权益。
  (二)加强地质勘查工作,提高矿产资源保障能力
  《建议》提出:“加强能源和矿产资源地质勘查、保护、合理开发,形成能源和矿产资源战略接续区,建立重要矿产资源储备体系。”深化基础地质调查评价,实施地质矿产保障工程,加大对石油、天然气、煤、铁、铜等大宗紧缺矿种和重要成矿区带的勘查投入力度,形成一批重要矿产资源开发后备基地。全面实施矿产资源规划,建立战略资源储备机制,推进矿产资源开发整合和矿业经济区建设。按照“公益先行、基金衔接、商业跟进、整装勘查、快速突破”的要求,抓紧建立地质找矿新机制,尽快实现地质找矿重要突破。同时,还要着眼全球积极拓展我国资源安全供应渠道。
  (三)推进资源节约集约利用,提高市场化配置程度
  《建议》提出“健全节约土地标准”,“合理确定城市开发边界”。要抓紧完善节约集约用地标准和措施,控制总量、增加流量、盘活存量,形成土地节约集约利用的倒逼机制;按照土地利用总体规划确定的城市建设用地规模和范围,抓紧划定城市开发边界,严格控制城市用地扩张。要按照《建议》提出的“完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制”的要求,抓紧研究制定农村集体建设用地使用权出让和转让管理办法。推进国有土地有偿使用制度改革,完善房地产用地有偿使用方式。完善矿业权有偿取得制度,深化资源性产品要素市场改革,建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的矿产资源价格形成机制。探索建立国家水权制度,实行用水总量控制和定额管理,严格水资源保护,建设节水型社会。着力推进资源科技创新,培育资源新兴产业。根据国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》和《全国矿产资源规划(2008-2015年)》,力争“十二五”期间,单位建设用地二三产业产值年均提高6%,到2015年矿产资源总回收率和共伴生矿综合利用率提高3~5个百分点。单位国内生产总值用水量继续下降。
  (四)完善国土资源宏观调控机制,健全国土资源规划体系
  以加快经济发展方式转变为目标,以加快经济结构调整为重点,积极探索建立国土资源参与宏观调控的政策体系。要加强土地政策与财政、货币、产业等相关政策的协调配合,进一步发挥土地作为宏观调控政策工具的重要作用。加强矿业权设置管理,优化矿产资源开发结构布局,完善矿产资源参与宏观调控政策。按照《建议》提出的“实施区域发展总体战略和主体功能区战略”和“构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”的要求,抓紧编制实施全国、省级和重点区域国土规划,优化国土开发格局,促进区域协调发展,加强陆海统筹,合理开发利用海洋资源。改进土地利用总体规划、矿产资源规划编制,建立定期评估和滚动修编机制。
  (五)大力推进防灾减灾体系建设,保护人民生命财产安全
  加大地质灾害防治力度,实施地质灾害防治重大工程。建立健全地质灾害监测预警和群测群防体系,落实地质灾害防治责任,加大防灾知识宣传普及力度,提高对突发性地质灾害的应急反应能力。继续开展地质灾害易发区详细调查,严格易发区工程建设和城镇规划的地质灾害危险性评估。加强大型水利基础设施建设,推进大江大河和中小河流治理,健全防洪抗旱体系。积极推进矿山地质环境恢复治理。落实节约优先战略,加强资源节约和管理,是推进科学发展、加快转变经济发展方式的重要领域和关键环节,是保障经济社会可持续发展、实现全面建设小康社会奋斗目标的必然要求。让我们携手共进、奋力开拓,全面落实《建议》提出的各项任务,不断增强国土资源对经济社会发展的保障能力,更好地服务科学发展。